La construcción estatal en América Latina, 1820-1870

Introducción En 1954, Joseph Schumpeter, en un artículo que marcó toda una línea de investigación, señaló la relevancia de la historia fiscal como punto de encuentro entre historia, economía y sociología. Hasta ahora, nadie ha intentado hacer una historia comparada de la construcción estatal en América Latina, a partir del estudio de la fiscalidad y este es el desafío que quisiéramos encarar con este proyecto. La construcción del Estado en América Latina [AL], si bien se asienta en sus inicios en sectores de la burocracia y del ejército heredados del periodo colonial, sufrirá a partir de la revolución de 1810 y sobre todo, de las guerras de independencia [1810-1825], grandes transformaciones. En la mayor parte de las nuevas naciones en formación, las guerras de independencia y los largos conflictos interiores que le siguieron, exigieron la constitución de consistentes fuerzas militares y de policía para construir el indispensable monopolio de la violencia legítima que caracteriza a la dominación estatal. Este proceso, recordando el modelo que Charles Tilly, John Brewer y otros formularon en su momento para el caso de los Estados inglés o francés modernos, obligó a buscar los recursos necesarios para hacer frente a los ingentes gastos que requerían esas fuerzas militares y la vez, pagar y formar un cuerpo de burócratas que estuviera en condiciones de idear un sistema de recursos, recolectar los montos recaudados y hacer llegar ese dinero a quienes dirigían esos cuerpos armados. Estado de nuestros conocimientos Ya sabemos, gracias a datos de algunos periodos aislados y para algunos casos concretos que hemos ya analizado [provincia y Estado de Buenos Aires 1825-1860, Republica Federal de Centro América 1830, Guatemala 1840, Brasil 1845-1865, Bolivia 1830-1840], que los gastos militares, de policía y en menor medida, de justicia, son los más importantes en el presupuesto estatal de las naciones de AL hasta fines del periodo considerado. También, sabemos para esos casos y esos años aislados, que los recursos principales que obtiene el Estado surgen de dos fuentes principales. En todos los países o provincias en donde la población indígena tiene una presencia relevante (las tres naciones andinas Bolivia, Perú y Ecuador – y la provincia argentina de Jujuy- como asimismo en la república de Guatemala o el estado mexicano de Yucatán), el tributo indígena siguió siendo uno de los pilares de los recursos estatales. En cambio, en el resto de las nuevas naciones de AL (como también en los Estados Unidos hasta el estallido de la Guerra de Secesión), el presupuesto del Estado de asienta en los ingresos derivados del comercio exterior. Estos surgen en su mayor parte –casi siempre más del 75%- de los ingresos derivados de las importaciones y no de las exportaciones, por razones evidentes (los grupos dominantes que controlaban los sectores agrarios y mineros no estaban dispuestos a gravarse a sí mismos, imponiendo tasas a la exportación de las mercancías agropecuarias y mineras que ellos producían). A estas dos principales fuentes de recursos le siguen los que resultan de los monopolios heredados del periodo precedente y sobre todo, aquellos que gravaban a las bebidas alcohólicas (aguardiente de vid y de caña, pulque, etc.), al tabaco y en ciertos casos, como en el de Colombia, a esta lista se debe agregar la sal. De este modo, si bien los ingresos estatales efectivamente dependían en gran medida del volumen del comercio exterior, eran casi exclusivamente los ingresos provenientes de las importaciones los que sostenían ese presupuesto. Vale decir que esos ingresos eran finalmente pagados por el conjunto de la población a través del posterior consumo de los productos importados. En una palabra, los consumidores, que también costeaban otros impuestos indirectos: los monopolios ya mencionados, los peajes y pontazgos, el papel sellado, el correo y otros, pagaban asimismo el impuesto a las importaciones a través del consumo de las mercaderías importadas. Es decir, el crecimiento del Estado (y por lo tanto, el del presupuesto militar, policial y judicial) se asienta en la misma población que sufre todo el peso de los cuerpos armados y represivos de ese Estado en formación. Otro de los ingresos del Estado proviene del endeudamiento externo; el trabajo pionero de Carlos Marichal ya ha abierto un camino muy fructífero en este sentido y el cuadro general por él descrito es de gran utilidad; por supuesto un análisis detallado agregará en cada caso muchos elementos de interés. Objetivos de la investigación El objetivo del presente proyecto es un estudio comparativo acerca de las formas y los ritmos en el proceso de construcción del Estado en diversos casos nacionales seleccionados. Para ello es necesario recolectar para el periodo 1820-1870 los datos pormenorizados de los presupuestos estatales de ese grupo de naciones. Porque si bien nuestros estudios anteriores nos han permitido trazar las líneas generales según el marco de análisis que hemos expuesto precedentemente, los interrogantes y las cuestiones sin resolver son innumerables. Pongamos algunos pocos ejemplos. Sabemos que la mayor parte de los gastos estatales se orientan a las fuerzas armadas y de seguridad interior, pero, ¿desde cuando, en cada caso, existió verdaderamente un “ejército regular” profesional? y ¿cual fue la relación entre ese ejército “regular”, las milicias –llamadas a veces Guardias Nacionales- y otras formas de reclutamiento, como ser la de los grupos armados que encabezaban los terratenientes? Obviamente, la respuesta a estas dos preguntas nos lleva a su vez una serie de interrogantes posteriores acerca de la composición de los diversos tipos de cuerpos armados y a los sistemas de reclutamiento y mantenimiento de esas fuerzas. Como asimismo, a la relación entre un cuerpo de oficiales profesionales (o no, pues hallamos con frecuencia autenticas redes familiares entre los altos oficiales) y una fuerza armada compuesta por campesinos y/o indígenas reclutados compulsivamente (pero, también pueden acudir en tanto “clientes” de un propietario poderoso o incluso, puede tratarse de sectores rurales y de la plebe urbana que siguen a un líder “carismático”). Como se ve, estos son interrogantes abiertos que merecen respuesta y solo un análisis que vaya más allá de los resúmenes generales de los presupuestos militares contribuiría a responderlos. Inútil es recordar la relevancia del papel de los militares en la construcción estatal y en la realidad política de AL hasta el día de hoy. Otro ejemplo. Sabemos que la mayor parte de los ingresos provienen de las importaciones. Pues bien, habría que ver cual es la evolución en el tiempo de los diversos sistemas impositivos para mostrar si existen o no esfuerzos por proceder a la percepción de contribuciones directas (las que se afectan realmente a la riqueza individual de los contribuyentes) y en qué momento ese tipo de impuestos comienza en tener un peso efectivo en el presupuesto. Desde ya que las diferentes respuestas a esta pregunta van a mostrar una variedad de intentos fallidos y algunos casos exitosos, pero que dan cuenta de formas de pensar y de actuar frente a la sociedad bastante disímiles. Los estudios de Jorge Gelman y Daniel Santilli muestran una vía muy rica en este sentido. Un interrogante más. ¿En qué forma se puede percibir el fenómeno que hemos llamado en otros trabajos el “despliegue” del Estado? Los grupos que conducen el proceso de construcción estatal y de invención nacional, comprenden muy rápido que el Estado debería tener otras funciones que las de represión, es decir, ocuparse de la educación, la salud, las obras públicas, etc. El problema es una cuestión de tempo: imposible pensar en escuelas o en hospitales cuando hay que armar un ejército para poder sostenerse en el poder. Pero, como dijimos, esos grupos que llevan adelante el proceso también se dan cuentan que el Estado no puede indefinidamente sentarse sobre las bayonetas –parafraseando a von Klausevitz- y que es necesario también para mantener su hegemonía, orientar una parte de los recursos hacia algunas de esas funciones que hemos enumerado. El ritmo y los momentos de ese proceso de “despliegue” son entonces capitales para entender la forma que va adquirir en el siglo XIX, el entramado estatal. Se podrían agregar otros ejemplos más (ritmos de constitución de la burocracia –de la burocracia como instrumento del poder a la burocracia como lugar de poder- papel del sistema judicial surgido de la cultura ibérica y sus cambios a la luz de la influencia de la codificación, etc.) pero, con lo dicho es suficiente como muestra de algunas de las muchas líneas de investigación que surgen del corazón del proyecto. Desde ya que la respuesta a no pocos de estos interrogantes explicarían las diversas formas que la dominación estatal revestirá durante el siglo XX en AL y que en algunos casos, alcanzan hasta nuestros días. Las etapas de la investigación Es de señalar que en la mayor parte de los casos a analizar, los presupuestos generales anuales para el periodo 1820-1870, si bien con frecuencia han sido impresos (y un uno o dos casos son accesibles vía Internet), no están publicados en periódicos o revistas de acceso corriente en las bibliotecas de AL sino que hay que buscarlos en general en la sección impresos de algunas biblioteca nacionales o en los archivos documentales, en las series de Gobierno, Hacienda, Guerra y Justicia. Pero, además, este tipo de presupuestos generales ya impresos, no siempre permiten estudiar en profundidad muchos de los aspectos que son centrales en la investigación que estamos proponiendo y hemos desarrollado parcialmente en los ejemplos ya citados. Vale decir, es indispensable acudir a las fuentes primarias depositadas en archivos nacionales –y con cierta frecuencia, también provinciales, departamentales o estaduales- para recolectar la información de base indispensable en función de un estudio en profundidad de estas cuestiones. Por lo tanto, este proyecto solo puede ser viable si cuenta con una red de colaboradores directos en cada uno de los casos nacionales que se han elegido. Hay que subrayar que una vez finalizada la investigación, todos los datos primarios recogidos, serán puestos en esta pagina web a disposición de los investigadores que estuviesen interesados en esta cuestión. Los casos a estudiar Por las razones apuntadas y sobre todo, por la representatividad que los casos elegidos tienen en el panorama general de la historia de la formación estatal en AL, hemos seleccionado los ejemplos siguientes. Chile: un caso de formación estatal muy temprano, en el marco de una sociedad que no vivió una auténtica guerra de independencia y donde, por lo tanto, la estructura social heredada de la época colonial permaneció con menos alteraciones que en el resto de AL. La Argentina: las diversas situaciones provinciales deben aquí ser analizadas. La provincia de Buenos Aires por un lado, que controla en forma aplastante el proceso de constitución estatal gracias al dominio sobre los ingresos del comercio exterior y las restantes provincias, por el otro lado, que casi no tienen acceso a esos ingresos. La Republica Oriental del Uruguay: con una economía competitiva con la de Buenos Aires, encerrada entre su poderosa vecina y el Imperio del Brasil y en donde las guerras internas tuvieron una duración casi ininterrumpida durante todo el periodo propuesto. Colombia: una realidad de regiones enfrentadas militarmente entre sí para dirigir el proceso de construcción estatal, pero en la cual ninguna de ellas está en condiciones de imponer su dominio sobre las otras; esta situación de “empate hegemónico” pesará con fuerza en el tipo de formación estatal colombiano. Costa Rica: un caso centroamericano atípico, con un proceso temprano de constitución estatal en una sociedad cuya población es tenida por “española”. Guatemala y Ecuador: dos situaciones de construcción estatal en donde la presencia indígena es dominante, pero con un desarrollo bastante diferente. Diferencias y semejanzas: un análisis comparativo México constituye uno de los pocos casos nacionales en donde el estudio detallado sobre los presupuestos de cada estado de la federación ya ha comenzado hace un tiempo, gracias sobre todo a los trabajos de Marcello Carmagnani, Carlos Marichal, Antonio Ibarra, Luís Jáuregui, José A. Serrano Ortega y otros, la comparación de esos estudios con nuestro proyecto debería ser muy fructuosa. Pero, además, los ejemplos de Guatemala y Ecuador nos permitirán contrastar con los trabajos existentes sobre las dos naciones andinas restantes que también cuentan con una población indígena ocupando un lugar central en la sociedad (Perú y Bolivia). Otro caso nacional de referencia para comparar es el del Brasil, donde hay ya una línea de investigación sobre el tema de la fiscalidad y la construcción estatal que encabeza Wilma Peres Costa en São Paulo. Si este proceso comparativo obtuviera resultados fructíferos a través de la investigación que queremos llevar a cabo, podríamos tener, finalmente, un panorama bastante completo del proceso de formación estatal en América Latina durante el siglo XIX.